Plano Diretor

Você sabe para onde ou como a sua cidade planeja se desenvolver? O que pode ou o que não pode ser construído numa determinada área? Ou mesmo como ela pode conseguir verba do governo estadual e federal para os seus projetos?

Tudo isso pode e deve estar no conteúdo no Plano Diretor municipal da sua cidade. Quer saber mais sobre isso? Esse post é para você!

Um dos objetivos dessa página é trazer conteúdo sobre as leis que impactam a cidade de forma clara e acessível. Nesse post trazemos algumas respostas para os maiores questionamentos sobre Planos Diretores municipais, desde sua definição e como pode ser o processo de elaboração dessa lei.

É claro que, não há receita pronta que possa ser aplicada para todos os municípios. E nem mesmo os métodos apresentados aqui podem ser tomados como alternativas únicas. Nossa intenção é mostrar da forma mais simples o processo do começo ao fim, de acordo com a nossa experiência. Sinta-se à vontade para fazer suas contribuições e sugestões no final do post 🙂

O que é Plano Diretor e qual é o seu objetivo?

O Plano Diretor é uma lei complementar municipal que tem por objetivo definir como será desenvolvido o planejamento urbano de um município.

Uma lei é uma regra jurídica imposta através de ato normativo por entes competentes e passíveis de punição, caso não seja cumprida. Uma lei complementar, como o próprio nome já diz, “complementa” algo já definido na Constituição. O planejamento urbano é a matéria que estuda como será o desenvolvimento territorial do município.

Plano Diretor e a Constituição

Qual é a importância de um Plano Diretor?

O Plano Diretor é o principal instrumento que esclarece quais são os planos do município para o seu desenvolvimento e de expansão urbana. Através dele, o prefeito e seus secretários (poder executivo municipal) articulam a busca de recursos junto ao governo estadual e federal. Esses recursos podem ser utilizados, por exemplo, para gerar empregos, trazer renda e aproveitar as potencialidades do município. 

Plano Diretor e sua importância

Quem deve ter Plano Diretor?

Na Constituição Federal (1988), apenas municípios com mais de 20.000 habitantes eram obrigados a ter o Plano Diretor. Isso está definido no Art. 182, Capítulo II, da Política Urbana. Em regulamentação posterior (Lei 10.257), também conhecida como Estatuto da Cidade, estabeleceu mais critérios para a obrigatoriedade de Planos Diretores:

Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades:

I – com mais de vinte mil habitantes;

II – integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;

III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4o do art. 182 da Constituição Federal;

IV – integrantes de áreas de especial interesse turístico;

V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.

VI – incluídas no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos.     (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)

Sobre o item III (§ 4o do art. 182 da Constituição Federal;):

§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

I – parcelamento ou edificação compulsórios;

II – imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

III – desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

O que é o Estatuto da Cidade qual é a sua importância?

Por definição, um estatuto é uma lei ou conjunto de leis que disciplinam as relações jurídicas que possam incidir sobre as pessoas ou coisas. 

Assim como outros estatutos mais populares, como por exemplo: o Estatuto da Criança e do Adolescente ou o Estatuto do Idoso, o Estatuto da Cidade veio para “defender os interesses” dos municípios. Ele pode ser considerada inclusive como um divisor de águas no campo do estudo das cidades.

Qual é a função do Estatuto da Cidade?

Além de regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, o Estatuto da Cidade é a lei de referência para o planejamento urbano dos municípios.

Nessa lei estão estabelecidas diretrizes gerais, como por exemplo: o direito às cidades sustentáveis, gestão democrática, planejamento da distribuição espacial e das atividades econômicas e oferta de equipamentos urbanos. 

Também estão regulamentados os instrumentos da política urbana, como por exemplo: 

-> IPTU progressivo no tempo: objetiva obrigar a ocupação de áreas não utilizadas ou subutilizados, sob pena e aumento progressivo do imposto.

-> Outorga onerosa do direito de construir: concede aumento de área construída além do permitido mediante contrapartidas.

-> Transferência do direito de construir: possibilita haja transferência do potencial construtivo de um imóvel para outro, desde de que no imóvel que transfere o potencial sejam construídos equipamentos públicos ou comunitários, preservação de imóveis históricos ou regulamentação fundiária de interesse social.

Esses e outros demais instrumentos devem ser regulamentados como leis complementares no âmbito municipal para serem utilizados, além disso, as áreas onde serão utilizados esses instrumentos devem ser mapeadas no Plano Diretor do município.

O Plano Diretor é entendido como o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana. No Estatuto da Cidade ele possui um capítulo completo onde estão previstos, entre outros:

-> Onde o Plano Diretor incide: todo o território do município.

-> Revisões obrigatórias: a cada 10 anos.

-> Quais cidades o Plano Diretor é obrigatório: já citado acima.

-> Conteúdo mínimo: delimitação da área urbana, disposições para aplicação dos instrumentos, sistema de acompanhamento e controle.

Além das diretrizes gerais, instrumentos e Plano Diretor, o Estatuto da Cidade também regulamenta instrumentos para a gestão democrática das cidades, como por exemplo, debates e audiências públicas quando da elaboração de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.

Plano Diretor e o Estatuto da Cidade

Qual a importância do Estatuto da Cidade para a democratização do espaço urbano?

O Estatuto da Cidade traz um novo olhar para o espaço urbano. A partir da sua aprovação, o território municipal passa a ter sua função social e compromisso com a sustentabilidade firmados. 

Através dos instrumentos da política urbana, fica claro que a gestão do território deve prioritariamente atender o interesse do coletivo em detrimento de interesses particulares.

Além disso, com a garantia da participação popular nos processos de elaboração dos planos e projetos se abre o diálogo entre a população e a gestão municipal, que se aplicada adequadamente, enriquece o conteúdo do planejamento.

Qual a importância do planejamento urbano para as cidades?

O próprio termo “planejar” remete ao estudo prévio a tomada de ações. Planejar as cidades consiste basicamente em três etapas:

  1. Entender o seu espaço e como se organiza, considerando seus fluxos, atividades, fragilidades e potenciais;
  2. Propor direcionamento e soluções baseadas nas diretrizes das normas vigentes, como o Estatuto da Cidade, Planos Diretores Regionais e Estatuais. Como também conceitos base do planejamento urbano como por exemplo: cidades compactas, fachadas ativas, crescimento linear e mobilidade ativa;
  3. Monitorar a aplicação das proposições através de indicadores claros e objetivos que devem constituir como matéria base para as próximas revisões dos planos.

Emprestando um conceito da área da tecnologia, já citada na nossa página de boas vindas, a Matriz Stacey, podemos considerar que o planejamento urbano faz a migração do campo do caótico ao simples:

Matriz Stacey - Simples ao Complexo

Adaptado de Matriz Stacey – Simples ao Complexo

Dessa forma, entende-se que o planejamento urbano é importante para diagnosticar o que deve ser feito e como, de acordo com os dados e recursos disponíveis.

Quantos municípios devem ter o Plano Diretor aprovado?

Em consideração aos 20 anos de aprovação do Estatuto da Cidade em 2021, nós coletamos e analisamos dados de todos os 5.570 municípios do Brasil, para entender o cenário atual das aprovações dos Planos Diretores Municipais.

O primeiro mapeamento realizado foi de quantos municípios devem ter o Plano Diretor aprovado, foram contabilizados que são 1984 ou 36% do total de municípios. Considerando os dois primeiros critérios de obrigatoriedade: (a) população acima de 20.000 habitantes e (b) incluídos em regiões metropolitanas.

Planos Diretores Municipais Municípios que precisam ou não

Na página Planos Diretores Municipais – Brasil você encontra outros mapeamentos a nível nacional.

Na página Planos Diretores Municipais – Regiões você encontra outros mapeamentos a nível regional.

Se você se interessou por esse levantamento e precisa de um mapa personalizado para a sua pesquisa, dissertação de mestrado, tese de doutorado ou apresentação, você pode solicitar nessa página.

Se você gostaria de elaborar seus próprios mapas e ter acesso aos mapas e dados utilizados no nosso portal em formato PDF e Shapefile, você pode se tornar um membro clicando aqui.

Quantos municípios tem o Plano Diretor aprovado e quantos estão com a revisão atrasada?

A segunda análise realizada foi referente aos anos de aprovação dos Planos Diretores Municipais vigentes. Mas, para a nossa surpresa constatou-se que a grande maioria dos municípios, 78% ou 1.557 daqueles 36% que devem ter o plano, não possuem a lei aprovada ou não está disponível on line.

Foram encontrados Planos Diretores aprovados entre 1.969 e 2010, ou seja com a revisão atrasada em 38% dos municípios ou 770.

Os que estão com o Plano Diretor aprovado e atualizado são apenas 22%, ou 427 municípios.

Planos Diretores Municipais Brasil
Classificação dos PDMs por ano aprovado

Na página Planos Diretores Municipais – Brasil você encontra outros mapeamentos a nível nacional.

Na página Planos Diretores Municipais – Regiões você encontra outros mapeamentos a nível regional.

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Qual é a região do Brasil que possui mais Planos Diretores Municipais aprovados?

De acordo com o nosso levantamento a região sul do Brasil é a que possui mais Planos Diretores Municipais aprovados, são 85% ou  346 de um total de 406 municípios. 

Entretanto, a grande maioria, 49% ou 199 municípios está com a revisão atrasada, os Planos Diretores Municipais desses municípios foram aprovados entre 1.983 e 2010.

PDMs classificados - Sul
Classificação dos PDMs por ano aprovado região sul

Na página Planos Diretores Municipais – Brasil você encontra outros mapeamentos a nível nacional.

Na página Planos Diretores Municipais – Regiões você encontra outros mapeamentos a nível regional.

Se você se interessou por esse levantamento e precisa de um mapa personalizado para a sua pesquisa, dissertação de mestrado, tese de doutorado ou apresentação, você pode solicitar nessa página.

Se você gostaria de elaborar seus próprios mapas e ter acesso aos mapas e dados utilizados no nosso portal em formato PDF e Shapefile, você pode se tornar um membro clicando aqui.

O que é preciso para fazer um Plano Diretor?

O Plano Diretor de um município deve ser elaborado por uma equipe multidisciplinar, ou seja, por vários técnicos capacitados para cumprir as 3 etapas do planejamento urbano: entender, propor e monitorar. 

Cabe a gestão municipal definir quais serão estes profissionais, mas em geral são eles: arquitetos urbanistas, engenheiros civis, advogados, geólogos, economistas, engenheiros cartógrafos, administradores, assistentes sociais, geógrafos e engenheiros ambientais.

Caso o município não tenha disponíveis estes profissionais para a elaboração do Plano, haverá um processo licitatório para a contratação da equipe de acordo com suas necessidades. Sendo os critérios de aprovação não somente o valor da proposta, mas também a pontuação resultante do currículo dos profissionais indicados. Quanto maior a experiência do profissional e maior conhecimento sobre o tema (mestrado ou doutorado) maior sua pontuação.

Definidos os profissionais que integrarão a equipe multidisciplinar, a prefeitura deve definir uma comissão de acompanhamento da elaboração do Plano Diretor. Normalmente essa comissão é formada por membros da secretaria de urbanismo, planejamento urbano ou mesmo o instituto de planejamento urbano municipal. Essa comissão é a responsável por fazer o diálogo entre a equipe de elaboração do Plano e as demais secretarias municipais.

Esse diálogo é um dos fatores mais importantes durante a elaboração do diagnóstico do Plano Diretor, pois é com base nos dados fornecidos pelas secretarias que é elaborada a análise e na sequência as proposições e o monitoramento. Os dados que devem ser fornecidos são quantitativos, como por exemplo: tabelas do número de crianças matriculadas no ensino infantil e espaciais: mapas da localização dos equipamentos de ensino infantil.

Quanto mais dados e mais atualizados, melhor e mais completa será a realização do Plano Diretor.

Qual o conteúdo de um Plano Diretor?

O Plano Diretor deve abranger todo o município e todos os temas que envolvem o desenvolvimento deles. Algumas diretrizes para elaboração do Plano são dispostas diretamente no edital de licitação para contratação da equipe, mas fica a critério da equipe contratada a metodologia a ser utilizada.

No edital também são estabelecidos os prazos para elaboração do Plano, que normalmente consiste na entrega de relatórios de acordo com fases do processo, normalmente as fases são: plano de trabalho, diagnóstico, proposições e consolidação das leis.

Plano Diretor Fases do processo

Diagnóstico

Um exemplo de conteúdo de diagnóstico:

-> Inserção regional;

-> Aspectos ambientais;

-> Uso e ocupação do solo;

-> Mobilidade;

-> Infraestruturas – física e social;

-> Condições socioeconômicas;

-> Capacidade de investimento.

Algumas análises cruzadas possíveis são:

-> Mapeamento das áreas aptas, inaptas e aptas com restrição;

-> Uso e ocupação do solo atual;

-> Capacidade de atendimento e distribuição das infraestruturas, equipamentos e serviços públicos;

-> Adequação do uso e ocupação do solo atual à capacidade de suporte ambiental e de infraestruturas;

-> Estudos de projeção de expansão urbana em relação às capacidades de suporte ambiental e de infraestruturas

->  Análise da Distribuição Populacional e suas condições socioeconômicas;

-> Condições gerais do sistema de transporte e mobilidade.

Uma metodologia bastante utilizada é a CDP – Condicionantes, Deficiências e Potencialidades. Ela consiste em uma tabela resumo onde são apontadas as principais diretrizes para a etapa de proposições.

Plano Diretor Metodologia CDP

Outra metodologia utilizada é a matriz SWOT, muito utilizada na área da administração de empresas, tem origem em inglês e significa Strenghts (Forças), Weaknesses (Fraquezas), Opportunities (Oportunidades) e Threats (Ameaças).

Plano Diretor Metodologia Matriz SWOT

Proposições

O passo seguinte é a elaboração das macro diretrizes de zoneamento. Onde serão apresentadas os primeiros esboços de como será desenvolvido o zoneamento na etapa seguinte. Nessa etapa as análises e os conceitos de planejamento urbano a serem utilizados devem ser aplicados. Veja um exemplo genérico uma proposta de macro diretrizes:

Plano Diretor Macro Diretrizes

Na sequência, o zoneamento com mais detalhes e as devidas regras de uso e ocupação do solo são estipuladas, continuando com o nosso exemplo genérico:

Plano Diretor Tabela de Usos

Normalmente, paralelo ao desenvolvimento do zoneamento, é elaborado o PAI – Plano de Ação e Investimento, que como o próprio nome já diz, consiste em uma tabulação contendo quais serão as ações necessárias e uma prévia de orçamento. Esses investimentos devem ser previstos na elaboração das próximas LDOs – Lei de Diretrizes Orçamentárias do município e devem ser qualificados como curto, médio e longo prazo.

O encerramento da fase das propostas é com a elaboração de um sistema de gestão e acompanhamento, que visa eleger uma comissão responsável para avaliar o andamento da implementação das ações definidas no Plano Diretor em pauta. É necessário que se estabeleçam objetivos claros e mensuráveis para que o processo de avaliação seja efetivo.

Consolidação

Com todos os itens prontos a última fase é a consolidação do Plano Diretor. Nessa etapa é redigida e lei de fato que será encaminhada para aprovação na câmara de vereadores. A lei deve englobar todos os temas analisados e respectivas propostas. De acordo com a lei do Plano Diretor e a critério de cada prefeitura, também podem ser elaboradas outras leis complementares que especificam alguns pontos, como por exemplo:

-> Lei de zoneamento: dispõe sobre o zoneamento em detalhes, como descrições e tabelas de uso e ocupação do solo;

-> Lei de parcelamento: dispõe as diretrizes para novos loteamentos, condomínios ou regularizações fundiárias, detalhando por exemplo: dimensões mínimas, destinação de áreas para equipamentos públicos, sistema viário.

-> Código de obras: dispõe sobre detalhes construtivos e trâmites necessário para aprovação de projetos e construção de novas edificações.

Participação Social

Está estabelecido no Estatuto da Cidade e é obrigação tanto da comissão quanto da equipe que está desenvolvendo o Plano Diretor manter o processo mais transparente e participativo possível. 

Em todas as fases devem ocorrer audiências públicas que devem ter as datas, horários e locais publicados em diário oficial. Além de serem produzidas atas e relatórios sobre os temas abordados.

Além das audiências também é comum que sejam feitas leituras comunitárias, dinâmicas em grupos e reuniões com secretarias ou  representantes/líderes comunitários.

Caso essa exigência seja negligenciada, o processo de elaboração do Plano Diretor poderá ser impugnado pelo Ministério Público.

Quanto tempo dura um Plano Diretor?

Para elaboração do Plano Diretor não há duração mínima ou máxima prevista em lei. Cabe ao município estipular esse tempo, devendo considerar as etapas básicas de:

  1. Contratação da equipe multidisciplinar e formação da comissão;
  2. Plano de trabalho;
  3. Diagnóstico;
  4. Diretrizes e Proposições;
  5. Consolidação;
  6. Aprovação na câmara de vereadores.

Há uma discrepância considerável quanto a essa duração da elaboração do Plano Diretor, que pode levar de 6 meses a 4 anos, dependendo do município.

Além disso, alguns fatores podem causar atraso nesse processo, como por exemplo: inequações no processo de licitação, falta ou dados insuficientes para etapa de diagnóstico ou situações adversas. 

Uma situação adversa que impactou todos os processos em andamento de elaboração de Plano Diretor foi a pandemia, que teve início em março de 2020 e ainda vigora até hoje em 2021. As medidas protetivas causaram atrasos e adiamento de muitos eventos de participação comunitária, como oficinas e audiências públicas.

Um parênteses: (Inclusive, há um debate acerca da garantia da participação popular quando há transmissão on line desses eventos, considerando que nem toda a população possui acesso à tecnologia necessária.)

Após aprovação da lei do Plano Diretor ele tem validade de 10 anos antes da revisão obrigatória.

Referências

Politize! A separação dos três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário. Acesso em 28 de abril de 2021: https://www.politize.com.br/separacao-dos-tres-poderes-executivo-legislativo-e-judiciario/

Constituição Federal. Acesso em 28 de abril de 2021: http://planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm

Lei 10.257, Estatuto da Cidade. Acesso em 28 de abril de 2021: http://planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LEIS_2001/L10257.htm

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About Anabelli

Arquiteta e Urbanista por formação, estudante e pesquisadora de planejamento urbano por paixão. Atualmente mestranda no Programa de Pós Graduação de Planejamento Urbano da Universidade Federal do Paraná.

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